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Le rôle de l’Union europénne vis-à-vis des forêts tropicales d’Afrique Centrale

Le rôle de l’Union europénne vis-à-vis des forêts tropicales d’Afrique Centrale

BEAUCOUP AFFIRMENT que l’Afrique Centrale est encore soumise à un système néocolonialiste, perpétué par les anciens pouvoirs coloniaux, les capitaux étrangers et quelques élites puissantes au niveau national.11 La France, la Belgique, l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Espagne ont joué un rôle significatif dans l’histoire coloniale de cette région, et tous continuent à être de puissants partenaires en terme de commerce, d’orientation des politiques macro-économiques et d’initiatives de conservation. Leurs partenaires de l’UE, l’Amérique du Nord et les banques de développement multilatérales, notamment la Banque mondiale et le FMI, appuient leurs initiatives. De nombreux exemples mettent en évidence quels pays — des pouvoirs coloniaux ou des anciennes colonies — tiennent le levier du pouvoir, en particulier au travers des politiques d’ajustement structurel et des conditionnalités de paiement imposées par les créanciers. Le président du Gabon, Omar Bongo, l’un des dirigeants africains les plus étroitement liés à l’administration française, aurait comparé la France sans l’Afrique à une voiture sans essence, et il aurait ajouté que l’Afrique sans la France serait comme une voiture sans chauffeur.12 La plupart du temps, les anciens pays coloniaux, avec les institutions multilatérales dont ils font partie et les sociétés transnationales qui ont leur siège social dans ces pays, restent fermement installés à la place du chauffeur, dictant les termes du développement et de la conservation dans la région.

Depuis leurs déclarations d’indépendance, qui remontent à plusieurs dizaines d’années, la plupart des six pays figurant dans ce rapport — le Cameroun, la République Centrafricaine, le Congo (Brazzaville), la République Démocratique du Congo (ancien Zaïre), la Guinée Équatoriale et le Gabon — ont connu des périodes de grand désarroi politique. Aucun n’a réussi à établir une démocratie solide, fondée sur une forte implication de la société civile. Tous ces pays sont incapables d’assurer des prestations, même de base, dans les secteurs de l’éducation et de la santé pour bon nombre de leurs citoyens. Tous ont d’énormes dettes qui sont de véritables fardeaux ; chaque année, ils doivent payer des sommes astronomiques aux créanciers multilatéraux et bilatéraux pour rembourser ces dettes. Ces remboursements écrasants, ajoutés à un manque d’espace démocratique permettant un véritable engagement de la société civile et à la corruption, entravent l’apparition et la mise en place de politiques qui faciliteraient un développement durable et juste sur le plan écologique et social.

Les politiques de gestion forestière

Dans ce contexte, les gouvernements nationaux continuent à appliquer des politiques de gestion forestière qui datent du siècle dernier ou même antérieures et qui ont été instaurées par les pouvoirs coloniaux. Ils sont encouragés en ce sens par les institutions multilatérales et bilatérales, vis-à-vis desquelles ils sont lourdement endettés, ceci faisant partie des politiques d’ajustement structurel et des programmes de libéralisation imposés par ces institutions comme des conditionnalités à la poursuite des prêts. Ainsi, le principal but des politiques forestières dans la région est la production de bois industriel pour l’exportation, en allouant la majorité de l’espace forestier à titre de concession d’exploitation. Le cadre politique ainsi mis en place a peu d’égards envers les besoins et les droits des populations locales, et ne se soucie guère de la capacité des gouvernements à mettre en place et faire respecter ces lois. Les législations forestières ne sont souvent pas claires ou sont contradictoires.

Même en laissant de côté les problèmes de développement social, et en gardant une perception de la forêt limitée à la production de bois, de sérieux problèmes demeurent au sein du secteur forestier de la région. Alors même que les lois nationales exigent un standard minimum en termes de gestion forestière, atteindre ce standard minimum semble être l’exception plutôt que la règle. Les gouvernements n’ont la capacité ni de contrôler les activités des sociétés d’exploitation forestière, ni d’appliquer la législation en vigueur (notamment parce que des programmes récents de la Banque mondiale et du FMI ont exigé la réduction du nombre des employés publics et de leur salaire). Bien que les données de terrain sur les activités forestières des six pays soient rares, il est clair qu’au Cameroun, où les activités forestières commencent à être contrôlées de façon plus étroite par la société civile et le ministère chargé des forêts, l’exploitation et le commerce illégaux du bois sont pratiqués à grande échelle. Dans la province de l’Est, où se situent actuellement la majorité des exploitations, il a été estimé que 50 % du bois était exploité illégalement.13 Vu la faiblesse ou l’absence d’aptitude des divers gouvernements nationaux à contrôler les sociétés et à faire respecter la législation en vigueur, il y a peu de chance que la situation soit significativement différente dans les autres pays de la région.

Le récent afflux de capitaux privés asiatiques dans le secteur forestier d’Afrique Centrale a amené dans la région des méthodes d’exploitation plus agressives et plus explicitement dénuées de préoccupations à long terme, avec l’exploitation d’un plus grand nombre d’essences dans un intervalle de temps plus court, essentiellement pour l’exportation en grumes.14 Cette approche a été comparée défavorablement à la pratique d’abattage sélectif des sociétés d’exploitation forestières européennes. Alors que les concessionnaires œuvrant dans les forêts d’Afrique Centrale soutiennent que de grandes concessions sont nécessaires afin de développer, sur de longues périodes, des techniques d’aménagement forestier durable, tout reste à prouver sur le caractère durable des techniques d’abattage sélectif, y compris pour la production durable à long terme. La majorité des sociétés forestières européennes pratiquent l’abattage sélectif d’arbres, qui consiste à n’exploiter que quelques essences à forte valeur commerciale. Même si cette méthode d’abattage cause moins de dommages que l’abattage systématique, elle n’est pas sans conséquences sur l’environnement. Rechercher les meilleurs arbres implique l’ouverture de larges pistes. Ceci facilite l’accès aux forêts pour les chasseurs qui ont décimé la faune sauvage dans les zones d’exploitation forestière. La technique qui vise à sélectionner les plus gros arbres d’une espèce donnée a également de lourdes conséquences sur les usages locaux et sur le maintien de la biodiversité, la régénération de ces espèces pouvant être menacée.

En dépit des lois qui exigent la transformation accrue du bois sur place (comme la production de sciages, de placages ou autres produits) car elle génère davantage de revenus, l’exportation de grumes brutes prédomine, la transformation du produit brut étant réalisée ailleurs, principalement en Europe ou en Asie. Mais les politiques favorisant la transformation locale pour augmenter la valeur ajoutée soulèvent à leur tour de nouveaux problèmes : la demande de grumes pour approvisionner l’ensemble des scieries augmente la pression sur les forêts, occasionnant des coupes de bois illégales. Certains affirment qu’il y a aujourd’hui trop de scieries à approvisionner au Cameroun, si l’on veut que la forêt survive.

Certaines sociétés européennes ont admis que les activités forestières en Afrique Centrale n’ont pas été réalisées de façon viable dans le passé : un directeur de la compagnie forestière Rougier a affirmé, lors d’un entretien avec une revue professionnelle française, que pendant les 40 dernières années l’exploitation forestière était de type minier.15 Ces récoltes non renouvelables ont eu pour conséquence le déplacement progressif des sociétés d’exploitation vers de nouvelles zones de la forêt tropicale, laissant sur leur passage une forêt dégradée. Beaucoup de sociétés qui ont opéré pendant des décennies en Afrique Centrale commencent à peine à mettre en place des plans d’aménagement forestier. Souvent, ce travail est subventionné et entrepris par une tierce partie, par exemple des instituts publics bilatéraux ou des ONG internationales. Il est difficile de savoir jusqu’à quel point les sociétés d’exploitation industrielle européennes sont en mesure d’exiger, et exigent effectivement, des plans d’aménagements forestiers durables lorsqu’elles sous-traitent l’exploitation des forêts pour d’autres compagnies.

L’assistance financière internationale

L’essor de l’exploitation industrielle de la forêt en Afrique Centrale résulte en grande partie des politiques d’ajustement structurel et de libéralisation économique imposées par les créanciers multilatéraux et bilatéraux. La France est un des plus importants prêteurs bilatéraux et donateurs dans la région. Les sociétés françaises jouent un rôle majeur dans l’exploitation des forêts de la région (voir tableau 1). D’autres Etats membres de l’UE, ainsi que l’UE elle-même, fournissent une importante assistance financière — sous forme de prêts et de subventions — aux pays d’Afrique Centrale, et ce depuis des décennies. Les fonds sont souvent utilisés pour la réalisation d’inventaires forestiers, pour aider les compagnies forestières de l’UE à concevoir des plans d’aménagement forestiers, ou pour la création et la gestion d’aires protégées. La Commission européenne (CE) a fait un certain nombre de déclarations politiques sur les forêts tropicales, qui ont souligné la volonté de la CE de jouer un rôle positif dans la conservation des forêts tropicales. En 1989, ceci incluait une stratégie d’actions dans le domaine du commerce du bois, comportant notamment la mise en place d’un code de déontologie pour les sociétés européennes d’exploitation forestière.16 Cependant, alors que cela était considéré comme une priorité, rien n’a encore été réalisé aujourd’hui. En 1995, un protocole sur la forêt a été ajouté à la convention de Lomé (protocole N° 10). Ce protocole prévoit, entre autres, un soutien aux pays de la zone ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique) pour le développement de la gestion durable des forêts et insiste sur la nécessité de mettre sur le marché du bois provenant de forêts aménagées.17 Un des plus grands projets de conservation et de développement durable de l’UE est le Programme de conservation et d’utilisation rationnelle des écosystèmes forestiers d’Afrique Centrale (ECOFAC), qui est mis en œuvre dans six aires protégées dans la région. Le projet a été lancé en 1992 et a reçu 33 millions de dollars.

La Banque mondiale a fourni l’assistance technique nécessaire pour la réforme du secteur forestier, contribuant par exemple à la conception de l’actuelle loi forestière camerounaise et à celle du Gabon actuellement en cours. Cette assistance technique est clairement orientée vers le développement de l’industrie du bois, avec comme objectif d’améliorer l’efficacité de l’exploitation et de tirer parti des marges bénéficiaires du secteur. Le processus d’adjudication publique des concessions introduit au Cameroun devrait réduire la corruption parmi les fonctionnaires et le personnel expatrié, sans pour autant l’éliminer. Toutefois le fait que les appels d’offres mettent l’accent davantage sur la composante financière des dossiers que sur leur valeur technique n’encourage pas la promotion de la gestion durable des forêts, et peut même favoriser la recherche de profit à court terme (voir Cameroun, page 15).

La contribution la plus importante au développement durable dans ces pays serait, de loin, l’annulation de la dette. La plus grande partie a été contractée envers les pays du G7, soit directement, soit indirectement à travers la Banque mondiale et le FMI. Beaucoup des pays cités dans le présent rapport consacrent plus d’argent au remboursement des dettes qu’à la santé et à l’éducation réunis, et chaque année, ils versent plus d’argent qu’ils n’en reçoivent sous forme de subventions. Certains pays du G7 ont promis d’annuler au moins une partie de la dette impayée. La Banque mondiale et le FMI ont mis en place l’Initiative concernant la dette des pays pauvres très endettés (PPTE) qui annule certaines dettes, mais pas toutes (voir encadré). En dépit du niveau de pauvreté de ces pays, seul le Cameroun a les qualifications requises pour voir une partie de sa dette annulée, ceci restant soumis à des conditionnalités incluant la réforme de l’administration forestière.

PPTE

L’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) a été lancée en 1996 par la Banque mondiale et le FMI et le concept de « viabilité de la dette » a été introduit. Les créanciers évaluent quelle part de sa dette un pays peut rembourser à moyen ou long terme (dette viable) et effacent le reste (dette non viable). Seules les dettes accumulées avant une date donnée peuvent bénéficier de l’initiative PPTE. L’estimation de la « viabilité » de la dette est basée principalement sur le rapport entre le remboursement de la dette et les gains générés par les exportations, et non sur la pauvreté absolue d’un pays ou celle de sa population.

Pour bénéficier des réductions, un pays doit s’engager pour six ans dans une réforme économique stricte sous le contrôle du FMI. Il doit s’ouvrir aux biens étrangers, privatiser les entreprises, déréguler ses secteurs financiers et banquiers, réduire les dépenses publiques et développer une stratégie de réduction de la pauvreté. Un des objectifs principaux de l’initiative PPTE est d’encourager l’investissement privé. On estime que la moitié des pays identifiés PPTE ne vont pas atteindre les objectifs et ne pourront pas ainsi bénéficier de l’allégement de la dette.


A droite : Déchargement de grumes en provenance du Bassin du Congo dans le port de Leixoes, Portugal, juillet 2000

Le commerce

L’Europe a joué un rôle prédominant dans le commerce du bois en Afrique de l’Ouest et Centrale pendant des décennies. Comme l’Afrique de l’Ouest a été surexploitée, d’autres régions africaines sont devenues la principale source de grumes et de sciages. Les exportations du Ghana et de la Côte d’Ivoire par exemple sont depuis longtemps en baisse. Au Ghana, autrefois fournisseur de premier plan, on s’attend à la fermeture prochaine de 80 % des scieries et la Côte d’Ivoire importe désormais du bois pour la transformation. Le Cameroun est devenu le principal fournisseur d’essences africaines ayant un grand intérêt commercial, et la proportion de grumes et de sciages bruts provenant d’autres pays du bassin du Congo, comme la République Centrafricaine, le Congo (Brazzaville), le Gabon et la République Démocratique du Congo devrait augmenter bientôt.18 En tant que principal importateur de bois issu de l’Afrique Centrale et de l’Ouest depuis des dizaines d’années, l’Europe est complice du programme de déforestation que subit cette région.

Au cours des années 1990, les exportations de bois d’Afrique Centrale ont augmenté de manière significative ; ceci est lié en grande partie à la croissance des exportations vers l’Asie. La Chine est désormais le plus gros pays importateur de bois issu du Bassin du Congo. L’UE reste au rang de première zone consommatrice, totalisant 64 % des exportations de bois (en volume équivalent bois rond) en 1999. Les exportations vers l’Asie se font principalement sous forme de grumes tandis que les importations de l’UE se composent de grumes et de bois transformés. Au sein de l’UE, la France est le plus gros importateur de bois africain, suivie par l’Espagne, l’Italie et le Portugal.19



Ci-dessous : les exportations de bois des pays du Bassin du Congo en 1999 (volume équivalent bois rond )

La production et le commerce illégaux

Une large proportion du bois en provenance du Bassin du Congo et se trouvant sur le marché international est issue d’exploitation ou d’exportation illégale. Ceci est un fait largement reconnu par les représentants de l’industrie et des gouvernements des pays exportateurs et est mis en évidence par la différence entre les montants des exportations déclarées par les pays producteurs et ceux des importations déclarées par les pays importateurs. A titre d’exemple, les exportations de grumes déclarées en 1998 par le Cameroun à destination du Portugal étaient de 57 038 m3, alors que les importations déclarées par le Portugal en provenance du Cameroun étaient presque deux fois plus élevées, avec 91 115 m3. Les exportations déclarées en 1998 par le Congo (Brazzaville) à destination de l’Italie étaient de 37 731 m3, tandis que les importations déclarées par l’Italie en provenance du Congo (Brazzaville) étaient presque trois fois plus importantes, avec 119 102 m3.20 Les contradictions entre les statistiques d’importations et d’exportations peuvent être interprétées dans le meilleur des cas comme une mauvaise gestion administrative et, dans le pire des cas, comme une forte activité illégale d’exploitation. Quoi qu’il en soit, la perte de revenus fiscaux pour les pays d’exportation suffit à justifier le besoin d’une analyse rigoureuse et transparente.

Des exemples de contrebande ont été découverts au Cameroun. Les fonctionnaires des douanes camerounaises ont visité le bureau de Douala de United Transport Cameroon (UTC), l’une des principales sociétés de transport routier au Cameroun. Les fonctionnaires ont découvert un système de fraude à la taxe d’exportation, portant sur des bois supposés être en transit depuis le nord du Congo, mais en fait d’origine camerounaise.21,22 Les employés impliqués ont été arrêtés, mais les autorités ont ordonné leur relaxe pour des raisons inconnues.23 Un récent rapport de la Banque mondiale sur l’industrie du bois au Cameroun a relevé une pratique selon laquelle des documents sont établis pour des bois camerounais, indiquant que ces bois ont été exploités hors du Cameroun, et sont donc exonérés de taxe et de divers contrôles normalement imposés aux bois camerounais.24

L’Europe importe du bois dont la provenance ne peut pas être clairement identifiée comme légale et de sociétés dont l’implication dans l’exploitation illégale est reconnue dans le Bassin du Congo. Certaines sociétés européennes fournissent et/ou négocient des bois susceptibles d’avoir été produits ou exportés illégalement. Une fois que le bois ou les grumes ont quitté les rives du pays exportateur, il n’existe aucune procédure efficace qui puisse être entreprise par ce dernier. Un grand nombre de pays en voie de développement ont des ressources trop limitées pour faire respecter les politiques forestières (surtout à cause de la limitation du nombre des employés publics imposée par le FMI). Les importateurs sont donc susceptibles de recevoir des marchandises volées ou obtenues de manière frauduleuse.

Peu d’efforts ont été développés par les pays consommateurs pour faire face à la non durabilité de la production et de la consommation, et à l’exploitation et au commerce illégaux. La contribution que pourrait apporter la certification à la résolution de ces problèmes est d’emblée compromise si les possibilités de fixer des conditions à l’importation sont réduites ou interdites du fait des règles de l’Organisation mondiale du commerce sur les barrières non tarifaires. De telles mesures non tarifaires pourraient inclure l’éco-labellisation et les projets de certification forestière, des quotas d’importation et d’exportation, des interdictions d’exportation de grumes, des obligations de recyclage et de subventions.25 L’interdiction d’éventuelles mesures bénéfiques porterait atteinte aux perspectives d’organisation de la production durable de bois, mais également à l’intégrité environnementale, et au recul de la pauvreté.

Les sociétés

 Les sociétés d’exploitation industrielle européennes contrôlent de façon directe ou indirecte la majorité des forêts en Afrique Centrale, en tant que détentrices de titres de concessions et/ou en tant que sous-traitant (voir cartes et annexe). Les sociétés qui exploitent sont souvent le principal contact des populations avec le monde extérieur. Elles opèrent presque comme un Etat de substitution dans des zones retirées, et sont considérées comme le principal fournisseur de services de base. Cependant, cette dépendance qui repose sur la relative bienveillance d’un groupe de sociétés privées étrangères ne constitue pas une base solide sur laquelle peut se bâtir un développement durable. Le profil de ces sociétés, décrit dans la partie III du rapport, montre des différences marquées de principes et de modes de fonctionnement entre les différentes sociétés européennes, même s’il s’agit d’un groupe identique intervenant dans différents pays. Les meilleures prétendent opérer conformément à la loi du pays, ont des compétences techniques pour l’exploitation, se sont engagées à établir des plans de gestion durable et mettent en place des infrastructures sociales pour les travailleurs. Les pires sont impliquées dans l’abattage de bois illégal et/ou ne fournissent aucun avantage social perceptible aux travailleurs, mis à part des salaires bas et un emploi instable. Cependant, même les meilleures ont un long chemin à faire avant que leurs activités puissent être considérées comme contribuant à un développement durable pour toute la population locale, respectant ses droits et ses besoins et assurant l’intégrité de l’écosystème forestier pour les générations futures.

Le tableau 1 identifie les principales sociétés forestières basées dans l’UE qui ont actuellement des activités d’exploitation forestière en Afrique Centrale. D’autres groupes basés en Europe participent également de manière importante au commerce du bois de cette région. Par exemple la société multinationale française Pinault — Printemps — la Redoute et sa filiale Becob avaient encore récemment des activités d’exploitation dans la région, et le groupe continue d’être en France le plus important importateur et transformateur de bois en provenance d’Afrique, d’Asie et d’Europe du Nord.26

Les sociétés européennes ont affirmé leur volonté de s’engager à pratiquer une gestion forestière durable dans le futur. Beaucoup d’entre elles sont membres de groupements professionnels comme l’Association technique internationale des bois tropicaux (ATIBT) et l’Association interafricaine des industries forestières (IFIA). Une des priorités actuelles de l’ATIBT est l’aménagement durable des forêts tropicales, et elle joue un rôle actif dans les forums internationaux comme la Conférence sur les écosystèmes des forêts denses humides d’Afrique Centrale (CEFDHAC) et la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore menacées d’extinction (CITES). L’ATIBT s’engage également dans les débats sur la certification du bois.27 Le président actuel de l’ATIBT a prononcé les paroles suivantes :

« Les sociétés forestières européennes (et les industriels du bois) présentes en Afrique luttent contre l'abattage illégal des arbres et contre les pratiques illégales dans l'utilisation de la forêt. De telles pratiques ont des effets préjudiciables non seulement pour la forêt, mais aussi pour le commerce, car les compagnies qui travaillent de manière légale ne peuvent jamais concurrencer celles qui travaillent de manière illégale »28

Or la production et le commerce de bois illégaux sont des pratiques aujourd’hui très répandues en Afrique Centrale, des pratiques dont les compagnies européennes, y compris les membres de l’ATIBT et l’Association des industries forestières interafricaines, sont complices.

Au Cameroun, le seul pays de la région où un contrôle rudimentaire du secteur a été entrepris, des amendes ont officiellement été infligées en 2000 à plusieurs compagnies européennes pour des infractions à la législation forestière (voir tableau 2 ci-dessous relatif à ces infractions). Cependant, ces infractions signalées ne sont probablement que la partie émergée de l’iceberg, aussi bien au Cameroun qu’ailleurs dans la région, vu la faiblesse des institutions de ces pays. Les rares fois où des contrôles sont mis en place, les inspections sont souvent succinctes et les contrôleurs sont intimidés. La majorité de l’exploitation est effectuée sans contrôle, et lorsqu’un système de contrôle existe, il est « informel », la corruption étant omniprésente.

En conclusion, l’Europe, représentée par les gouvernements, les institutions multilatérales et le secteur privé, a une responsabilité considérable dans l’aménagement des ressources forestières en Afrique Centrale. Peu d’éléments ont été réunis jusqu’ici pour affirmer que l’orientation actuelle des politiques forestières contribue à l’un des objectifs prioritaires comme le recul de la pauvreté, et à plus forte raison à un développement durable à long terme. L’aptitude propre aux six pays à gérer leurs ressources forestières dans le meilleur intérêt de leurs citoyens et à assurer la protection des forêts est examinée dans la partie II.